ANÁLISIS DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL MODELO WEBERIANO
DE LA BUROCRACIA EN EL MINISTERIO DE RELACIONES
EXTERIORES Y MOVILIDAD HUMANA DE LA REPÚBLICA DEL
ECUADOR
Estefanía Jácome
-
Ruales
Pontificia Universidad Católica del Ecuador
ABSTRACT
The Ecuadorian public administration
underwent significant regulatory changes
since the 2008 Constitution and the 2010
Organic Law of Public Service. Despite
having a constitutional and legal
framework for an efficient administration,
good practices that r
eflect an optimal
execution of the law have not been
achieved.
A profound reform of the state
apparatus is considered urgent, and various
theories on public administration can help
assess the situation. This paper adopts Max
Weber's bureaucratic theory, wh
ich
includes six principles that are applied to
the analysis of public administration in
Ecuador.
In order to verify if these
principles are applied in Ecuadorian public
institutions and if they contribute to their
improvement, Weberian principles Toed in
relation to Ecuadorian legislation and
administrative practices in the institutions
of the Executi
ve Branch.
The methodology used was descriptive and
comparative, contrasting Weberian
principles with constitutional norms and the
administrative reality in public institutions,
based on normative data and information
obtained from the websites of ministries
and the
Ministry of Foreign Affairs and
Human Mobility.
RESUMEN
La administración pública ecuatoriana
experimentó cambios normativos significativos
desde la
Constitución de 2008 y la Ley Orgánica
del Servicio Público de 2010. A pesar de contar
con un marco constitucional y legal para una
administración eficiente, no se han logrado
buenas prácticas que reflejen una ejecución
óptima de la norma.
Se considera urgente una reforma profunda del
aparato estatal, y diversas teorías sobre la
administración pública pueden ayudar a evaluar
la situación. Este trabajo adopta la teoría
burocrática de Max Weber, que incluye seis
principios que se aplican al an
álisis de la
administración pública en Ecuador.
Con el fin de comprobar si estos principios se
aplican en las instituciones públicas ecuatorianas
y si contribuyen a su mejora, se revisaron los
principios weberianos en relación con la
legislación ecuatoriana y las prácticas
administrativas de las institu
ciones de la Función
Ejecutiva.
La metodología utilizada fue descriptiva y
comparativa, contrastando los principios
weberianos con las normas constitucionales y la
realidad administrativa en las instituciones
públicas, a partir de datos normativos y de
información obtenida de las páginas
web de los
ministerios y el Ministerio de Relaciones
Exteriores y Movilidad Humana
.
A
nálisis de la implementación del modelo weberiano de la burocracia
166
PALABRAS
CLAVE:
Teoría
weberiana, funcionarios especializados, pago
de favores políticos, acceso por mérito, desmotivación del funcionario,
responsabilidad de competencias,
arbitrariedad.
KEYWORDS:
Weberian theory, specialized officials, payment of political
favors, access by merit, lack of motivation of the official, responsibility of
competences, arbitrariness.
JEL
CODE:
H83, D73
Revista
Facultad
de
Jurisprudencia
No.1
6
167
INTRODUC
IÓ
N
Desde la promulgación de la Constitución de la República (2008), así como de
la
Ley Orgánica del Servicio Público (2010), la cantidad de servidores de la administración
pública ecuatoriana creció de manera exorbitante. Para el 2018, según datos del Instituto
Nacional de Estadística y Censo (INEC, 2018), los servidores públicos a ni
vel nacional
eran 609.979, hecho que generó un aumento en el gasto del erario nacional y un profundo
cambio en la estructura interna organizativa del sector público.
Cabe resaltar que, por temas metodológicos, se tomará como administración
pública a lo señalado en el numeral 1 del artículo 225 de la Constitución de la República
del Ecuador (2008) y se excluirá a las Fuerzas Armadas y Policía Nacional.
La administración pública actual es enorme, y sus esfuerzos por reformarse se ven
empañados por ataduras a normativa contradictoria y vacíos legales; falta de formación
profesional en el ámbito de gestión pública, administración pública, entre otras carrer
as
afines; falta de concursos públicos abiertos de méritos y oposición que permitan el acceso
a una carrera administrativa; poco cumplimiento y conocimiento por parte de las
autoridades sobre sus competencias asignadas; exceso de formalismo; y, una constan
te
desacreditación por parte de la ciudadanía hacía el trabajo del servidor público, lo cual
dificulta su desempeño en la institución a la cual pertenece.
La Constitución de la República del Ecuador (2008) establece en su artículo 227
y siguientes los principios bajo los cuales se rige la administración pública, entre estos:
eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización, coord
inación,
participación, planificación, transparencia y evaluación. Estos principios, al menos en el
papel, deberían propender a una administración pública funcional que brinde servicios
ágiles y sin trabas burocráticas a sus usuarios.
Asimismo, la Constitución de la República del Ecuador (2008) faculta el ingreso
al sector público mediante concurso de méritos y oposición; ascenso y promoción en la
carrera administrativa; incentivos, estabilidad, regulación de la remuneración; y la
valor
ización de la profesionalización, capacitación, responsabilidad y experiencia del
servidor público. Principios que se ven reflejados en la teoría burocrática propuesta por
Weber (
2001
).
A
nálisis de la implementación del modelo weberiano de la burocracia
168
En este contexto, el modelo burocrático de Max Weber se basa en el principio de
jerarquía y de ingreso a la administración pública con una preparación cabal y experta,
tal como se exigiría en el modelo ejecutivo contemporáneo a un empleado de una empresa
p
rivada (Weber, 2001). El acceso a un cargo público debe ser visto como la aceptación
de un deber particular de fidelidad a la administración, a cambio de una existencia segura,
sin que esto se interprete como que el servidor público es un vasallo de la adm
inistración
que aseguró su ingreso al sector público.
Aun cuando la Ley Orgánica del Servicio Público (2010) y normas técnicas
emitidas por el Ministerio del Trabajo establecen un orden por experiencia, capacitación
y conocimientos en la ocupación de puestos dentro de la administración pública, el
ingreso al
sector público por méritos no es la práctica común.
Por otro lado, se encuentran los funcionarios que han ingresado al sector público
a través de un concurso de méritos y oposición, y a lo largo de su carrera en el sector
público se han capacitado con sus propios medios y, a pesar de haber cumplido
cabalmen
te con su trabajo, no han ascendido; y, por tanto, su remuneración no ha
aumentado.
Finalmente, debemos referirnos a los puestos de libre nombramiento y remoción
de los cargos políticos más elevados, tales como
Ministro
s, Embajadores y Cónsules en
el exterior, entre otros, para los cuales no se consideran capacidades intelectuales, ni el
certificado de estudios. Estos puestos tienen como miras el cubrir cuotas políticas y contar
con servidores de confianza del gobierno d
e turno (Weber, 2001).
Como resultado de lo mencionado, en la administración pública existen dos tipos
de servidores públicos: a) servidores públicos mal remunerados en relación a su nivel de
conocimientos y experiencia, que no ascienden en la carrera administrativa; y, b)
funci
onarios que ingresaron al sector público sin contar con los conocimientos y
experiencia requerida, quienes difícilmente sabrán resolver los problemas administrativos
que requieren de una especialización en la materia.
Con estas variables, la administración pública ecuatoriana necesita (Chica Vélez,
2011) reformarse, reinventarse e implementar correctamente el modelo weberiano de la
Revista
Facultad
de
Jurisprudencia
No.1
6
169
mano con los principios constitucionales y legales ya referidos, a fin de que una vez que
estos se encuentren
afianzados dentro de la administración pública, se pueda avanzar a teorías
modernas de gestión pública, tal como la Nueva Gestión Pública (NGP).
Las ideas plasmadas en el presente ensayo de ninguna forma pretenden ser la
panacea inmediata para la consecución de un mejor Estado, tampoco puede limitarse a
imitar modelos de modernización administrativa desarrollados en Alemania o Estados
Unidos, toda
vez que, la reestructura de un paradigma burocrático, imperiosamente debe
adecuarse a la realidad económica, política y cultural del Ecuador; así como, a la
idiosincrasia del pueblo ecuatoriano.
Previo a realizar una aproximación al sistema weberiano, es necesario realizar
breves acercamientos teóricos a la administración pública, para finalmente converger en
la práctica administrativa del sector público ecuatoriano.
Según Villegas (1993) la
administración pública es identificada como el agente instrumental de la política pública,
cuyos fines se encuentran definidos por la voluntad política. Así, la administración
pública es la encargada de llevar a cabo los programas
del gobierno y su trabajo es l
a
planeación, organización, dirección, coordinación y control de las operaciones del
gobierno.
Cabe, en este punto, señalar que, aunque el concepto de administración pública se
correlaciona con el de política, éstas se encuentran tajantemente separadas por la doctrina,
de tal forma que la administración es el medio instrumental de la política y sirv
e a los
fines propuestos y definidos por la misma. Así las cosas, la administración pública se
halla fuera de la esfera de la política, aun cuando es la política la que fija las tareas para
la administración (Arroyo, 1996).
Respecto a la relación de la administración pública con el derecho público, se
concluye que ésta es la ejecución detallada y sistemática del derecho público que, dada
su naturaleza y características, requiere ajustes periódicos y transformaciones para
corr
egir desviaciones y adaptar su funcionamiento a los cambios que se van produciendo
(Arroyo, 1996).
A
nálisis de la implementación del modelo weberiano de la burocracia
170
Existen varios conceptos sobre administración pública presentados a lo largo de
la historia. La concepción más tradicionalista menciona a la administración pública como
una forma de aplicar políticas públicas mediante un
conjunto formal y legalista de
organizaciones controladas por alguna autoridad política (Peters
,
2010).
La Constitución de la República del Ecuador no brinda una definición exacta de
administración pública. Sin embargo, el artículo 225, en concordancia con el artículo 45
del Código Orgánico Administrativo (2017), establece la conformación del sector público
de la siguiente manera:
“
Los organismos y dependencias de las funciones Ejecutiva, Legislativa, Judicial,
Electoral y de Transparencia y Control Social.
Las entidades que integran el régimen autónomo descentralizado.
Los organismos y entidades creados por la Constitución o la ley
para el ejercicio de la
potestad estatal, para la prestación de servicios públicos o para desarrollar actividades
económicas asumidas por el Estado.
Las personas jurídicas creadas por acto normativo de los gobiernos autónomos
descentralizados para la pres
tación de servicios públicos”
.
(Constitución de la
República del Ecuador, 2008, art. 225; Código Orgánico Administrativo, 2017, art. 45)
En este sentido, para entender a la administración pública ecuatoriana resulta
imperioso hacer referencia a la normativa que permite establecer claramente qué
comprende la administración. Así, el artículo 3 de la Ley Orgánica del Servicio Público
(2010) se
ñala que la administración pública comprende:
"Los organismos y dependencias de las funciones Ejecutiva, Legislativa, Judicial y
Justicia Indígena, Electoral, Transparencia y Control Social, Procuraduría General del
Estado y la Corte
Constitucional" (Ley Orgánica del Servicio Público, 2010, art. 3).
Por su parte, de manera general, el artículo 4 de la Ley Orgánica del Servicio
Público (2010) determina que serán servidores públicos todas las personas que, en
cualquier forma o a cualquier título, trabajen, presten servicios o ejerzan un cargo, función
o
dignidad dentro del sector público, quienes estarán regidos al amparo de la referida
norma.
En este contexto, es menester señalar que la norma ut supra establece que, existe
legislación,
debido a
las especificidades propias de la naturaleza de las actividades de los
servidores públicos. A modo de ejemplo, se observa que el Magisterio y docentes
universitarios, y el Servicio Exterior se rigen por sus leyes específicas. De esta manera,
el Magisterio
se encuentra sujeto a la Ley Orgánica de Educación Intercultural, y el
Revista
Facultad
de
Jurisprudencia
No.1
6
171
Servicio
Exterior a la Ley Orgánica del Servicio Exterior y normativas secundarias
expedidas para el cuerpo diplomático y personal auxiliar del Servicio Exterior.
LA TEORÍA DEL MODELO WEBERIANO
La Teoría de la Burocracia se construyó al amparo de los planteamientos de Max
Weber. El modelo weberiano se trata de un modelo complejo que se refiere a una serie de
cuestiones relacionadas con la autoridad y el desarrollo en la sociedad como un todo que
trascienden a la administración pública en sí, pero que también abarca una concepción
central sobre cómo debe funcionar el sector público (Peters, 2010).
Max Weber señala que la burocracia es el «poder de la oficina», establecido como
un modelo eficiente, meritocrático y de producción que se aplica en el gobierno. A su vez,
pone en relieve la jerarquía y la formalidad en la administración pública, así como
los
valores de igualdad y previsibilidad (Rajeshwar, 2009).
Weber (1991) basa su análisis en la burocracia de Egipto, el Principado romano,
la iglesia católica y China. Estos estudios hicieron que Weber se decantara por la
consideración de la burocracia como la vía decisiva hacía el progreso de toda forma de
organi
zación, lo que conlleva que sea un mecanismo en el que se vean llevados a cabo la
precisión, rapidez, archivo de la documentación, continuidad y jerarquía.
La burocracia opera, según Max Weber, bajo seis principios: i) Principio de
sectores con competencia administrativa, organizados en general, normativamente; es
decir, mediante leyes u ordenamientos administrativos; ii) Principio de jerarquía de
cargos y de
diversos niveles de autoridad, a través del cual los funcionarios superiores
controlan a los funcionarios inferiores; iii) Principio de archivo de documentación; iv)
Principio de administración y especialización de cargo, lo cual implica, por lo general,
una preparación cabal y experta; v) Principio de capacidad laboral durante la jornada de
trabajo; y, vi) Principio de conocimiento por parte del servidor público de las normas,
como un saber técnico y particular que posee el funcionario (Weber,1991).
En el desarrollo de este trabajo se analizará de manera profunda si la legislación
ecuatoriana, la práctica y casuística ecuatoriana se encuentran acorde a cada uno de los
A
nálisis de la implementación del modelo weberiano de la burocracia
172
principios referentes a la teoría burocrática presentada por Weber.
El principio de sectores con competencia administrativa se organiza, en general,
normativamente, es decir, mediante leyes u ordenamientos administrativos. La
concepción de Estado ha recorrido un largo camino hasta la actualidad, en nuestro modelo
de derech
o occidental que bebe de la vertiente romana del derecho. Recordemos las
ciudades
-
Estado griegas y romanas. Pasamos por Estados absolutistas, como aquel de
Luis XIV, cuyo concepto podría sintetizarse en las palabras que uno de sus cortesanos le
dirigía al
Rey Sol:
"Todos vuestros súbditos os deben su persona, sus bienes, su sangre, sin tener derecho a
pretender nada. Sacrificando todo lo que ellos tienen, cumplen con su deber y no os dan
nada, porque todo es vuestro" (Beik, 1985).
Esta idea converge en la archiconocida frase del rey: "El Estado soy yo" (
L'État,
c'est moi
) (Blanning, 2006).
Damos un salto hacia el siglo XX y el
welfare state
(Estado
de bienestar), representado la mayoría de las veces por el Estado de derecho, que garantiza
el reconocimiento de los derechos públicos subjetivos y el otorgamiento a los particulares
de los medios idóneos para su defensa. En el ámbito administrati
vo, esto implica el
sometimiento de la administración pública a la ley (Arrau & Pierry, 1984).
Así, luego de
un largo camino, llegamos a Ecuador y su Constitución del año 2008, que consagra la
existencia del Estado de derechos y justicia.
Según Weber, el
presente principio se desarrolla con base en tres aspectos
fundamentales, considerados como los tres elementos que constituyen a la autoridad
burocrática: las actividades normales exigidas por los objetivos de la estructura gobernada
burocráticamente se re
parten de manera estable como deberes oficiales; la autoridad que
da las órdenes necesarias para la alternancia de esos deberes está repartida de manera
estable y rigurosamente delimitada por normas referidas a los medios coactivos, físicos,
sacerdotales o
de otra especie, de que pueden disponer los funcionarios; y el
cumplimiento normal y continuado de esos deberes, así como el ejercicio de los derechos
correspondientes, es asegurado por un sistema de normas. Solo pueden prestar servicios
aquellas personas
que, según reglas generales, están calificadas para ello (Weber, 1991,
p. 3
-
4).
El análisis del primer principio weberiano iniciará refiriéndose a los sectores con
Revista
Facultad
de
Jurisprudencia
No.1
6
173
competencia administrativa dentro de la Función Ejecutiva, para
posteriormente
concentrarse en la organización normativa (principio de legalidad) de la administración
pública.
La Constitución de la República del Ecuador de 2008 (2da ed., CEP) señala que
el
presidente
de la República ejerce la Función Ejecutiva y es responsable de la
administración pública. La Función Ejecutiva está integrada por la Presidencia y
Vicepresidencia de la República, los Ministerios de Estado y los demás organismos e
instituciones necesario
s para cumplir, en el ámbito de su competencia, las atribuciones de
rectoría, planificación, ejecución y evaluación de las políticas públicas nacionales y
planes que
se creen para ejecutarlas.
En complemento a lo mencionado, el artículo 45 del Código Orgánico
Administrativo (2006) establece que el
presidente
de la República es responsable de la
administración pública central, que comprende:
"La Presidencia y Vicepresidencia de la República, los ministerios de Estado, las
entidades adscritas o dependientes, las entidades del sector público cuyos órganos de
dirección estén integrados, en la mitad o más, por delegados o representantes de
organis
mos, autoridades, funcionarios o servidores de entidades que integran la
administración pública central" (Código Orgánico Administrativo, 2006, art. 45).
De la normativa constitucional e infraconstitucional revisada, queda claro que la
administración pública ecuatoriana, específicamente la Función Ejecutiva, está
conformada por la Presidencia, Vicepresidencia, Ministerios de Estado, verbigracia: el
Minister
io de Educación; entidades adscritas, por ejemplo, la Secretaría del Sistema de
Educación Intercultural Bilingüe y la Etnoeducación, entidad adscrita al Ministerio de
Educación; y las entidades del sector público cuyos órganos de dirección estén integrados
,
en la mitad o más, por delegados o representantes de organismos, autoridades,
funcionarios o servidores de entidades que integran la administración pública central,
conocidas como empresas públicas, verbigracia: Petroamazonas EP (Constitución de la
Repúb
lica del Ecuador, 2008, art. 227; Código Orgánico Administrativo, 2006, art. 45).
Ahora bien, acercarse al principio de legalidad requiere revisar el artículo 226 de
la Constitución de la República del Ecuador, que señala: "Las instituciones del Estado,
sus organismos, dependencias, las servidoras o servidores públicos y las personas qu
e
actúen en virtud de una potestad estatal ejercerán solamente las competencias y facultades
A
nálisis de la implementación del modelo weberiano de la burocracia
174
que les sean atribuidas en la Constitución y la ley" (Constitución de la República del
Ecuador, 2008, art. 226).
A su vez, el Código Orgánico Administrativo en su artículo 65 establece: "La
competencia es la medida en la que la Constitución y la ley habilitan a un órgano para
obrar y cumplir sus fines, en razón de la materia, el territorio, el tiempo y el grado"
(Cód
igo Orgánico Administrativo, 2006, art. 65); y el artículo 68 del mismo cuerpo legal
señala que la competencia es irrenunciable y se ejerce por los órganos o entidades
señalados en el ordenamiento jurídico (Código Orgánico Administrativo, 2006, art. 68).
En este orden de ideas, la competencia es el pilar fundamental del principio de
legalidad, concebido este como la regla de control que concentra en él una dualidad
estática y dinámica: la primera establece quién debe realizar el acto y cómo debe hacerlo;
m
ientras tanto, la segunda señala la conformidad de actuación de la autoridad, así como
la conformidad con el resultado (Islas, 2009).
Desde el punto estrictamente legal, Pérez define el principio de legalidad en los
siguientes términos:
"El principio de legalidad demanda la sujeción de todos los órganos estatales al derecho;
en otros términos, todo acto o procedimiento jurídico llevado a cabo por las autoridades
estatales debe tener apoyo estricto en una norma legal, la que, a su vez, deb
e estar
conforme a las disposiciones de fondo y forma consignadas en la Constitución. El
principio de legalidad se opone: i) a los actos que estén en oposición con la ley; ii) a los
actos no autorizados por la ley; y, iii) a los actos no regulados completa
mente por la ley."
(2005, p. 47)
Ahora bien, dentro del análisis de cumplimiento por parte del Estado ecuatoriano
del primer principio weberiano, se observa que, respecto de los principios de competencia
y legalidad, cada entidad administrativa ecuatoriana es creada mediante Decreto
Ejecu
tivo emitido por el
presidente
de la República. Un claro ejemplo de lo mencionado
es el Decreto Ejecutivo Nro. 381 de 30 de marzo de 2022, a través del cual se crea y
otorga competencias específicas al Ministerio del Interior (Decreto Ejecutivo Nro. 381,
2
022).
Cada Ministerio cuenta con un acto normativo, por lo general, denominado
Orgánico Funcional, en el que se establecen las competencias y los objetivos estratégicos
tanto de la entidad pública, como las atribuciones y responsabilidades de cada órgano
Revista
Facultad
de
Jurisprudencia
No.1
6
175
administrativo.
A manera de ejemplo, se puede observar el Estatuto por Procesos de Gestión
Organizacional por Procesos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad
Humana, publicado mediante Acuerdo Ministerial Nro. 0000077, en el Suplemento del
Registro Oficial Nr
o. 455, de 19 de mayo del 2021, en el que se determinan las
atribuciones y competencias de la Subsecretaría de Soberanía y Relaciones Vecinales,
entre las principales:
“Proponer, coordinar y gestionar la aplicación de la política, los lineamientos y
estrategias, y accionar de las relaciones exteriores en los ámbitos de soberanía nacional y
relaciones bilaterales con los países fronterizos, de conformidad con la normativa
nacional y los instrumentos internacionales de los que el Ecuador es parte (Acuerdo
Ministerial Nro. 0000077, 2021).
Proponer, dirigir y ejecutar el programa anual de visitas de las autoridades del Gobierno
Central a los países del área de su competencia, en coordinación con los actores
internos
y externos pertinentes;
Realizar propuestas en el área de su competencia, para el establecimiento, suspensión,
ruptura o reanudación de relaciones diplomáticas, consulares, comerciales y otras, en el
ámbito de su competencia”. (Acuerdo Ministerial Nro. 0000077, 2021)
A su vez, en el mismo acto normativo, se especifica lo que la referida
Subsecretaría debe entregar como productos, entre los principales, los siguientes:
“Lineamientos y estrategias para la efectiva consecución de los
objetivos de política
exterior del Ecuador con relación a Perú y Colombia, en coordinación con las misiones
diplomáticas tanto ecuatorianas como del país correspondiente.
Informes de resultados a las instrucciones impartidas a las misiones diplomáticas para el
cumplimiento de planes y objetivos en el marco de las relaciones bilaterales con Perú y
Colombia.” (Acuerdo Ministerial Nro. 0000077, 2021)
En función de lo dicho, los servidores públicos que trabajen en dichas
instituciones únicamente pueden actuar dentro de sus competencias y conforme a lo
establecido en el ordenamiento jurídico. Esto implica que no les es permitido realizar más
allá de lo s
ujeto a la Constitución de la República, ley, reglamentos y demás fuentes de
Derecho; es decir, cada órgano tiene una limitación en cuanto a los campos de acción en
los que puede ejercer sus competencias. De esta manera, sus potestades están
escrupulosamen
te limitadas y habilitadas por la norma, lo cual brinda seguridad jurídica
al administrado y no permite la arbitrariedad por parte de la administración pública. Un
exceso en la facultad discrecional del servidor público es un ejercicio del poder al margen
de la ley, en el cual prima, únicamente, la voluntad y razón del servidor a cargo
A
nálisis de la implementación del modelo weberiano de la burocracia
176
(Altamirano, 2003).
Así las cosas, es plausible que ante tal limitación, la administración pública se vea
envuelta en un servicio lento y engorroso, lleno de formalismos que no le permitan
avanzar de forma ágil. Al final esto puede desembocar en la molestia que siente el
admi
nistrado cuando no hay celeridad en los procesos que sigue frente a la administración
pública.
Sin embargo, como se ha mencionado, los principios de competencia y legalidad
procuran un control sobre los recursos públicos, la interdicción de la arbitrariedad por
parte de la administración, la no duplicidad de funciones, la responsabilidad por parte d
el
funcionario público en sus actuaciones, entre otros.
Es así
como
, a modo de ejemplo, se puede imaginar un caso hipotético en el que
se busque agilizar la suscripción de convenios interinstitucionales con el fin de mejorar
el servicio a la ciudadanía de manera drástica. En estos convenios, por su naturaleza, se
verían a
fectados, obviamente, fondos estatales. La suscripción de estos acuerdos se ha
hecho sin la debida certificación presupuestaria. Siguiendo el hipotético hilo propuesto,
estos actos de la administración pública contravendrían lo establecido en el
artículo 115
del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, que no permite contraer
compromisos y obligaciones sin la debida certificación pública (Código Orgánico de
Planificación y Finanzas Públicas, 2010).
Con el ejemplo propuesto se demuestra que, si bien los procedimientos
administrativos pueden verse lentos y engorrosos, esto se debe a la cautela que existe
respecto de los fondos estatales, lo cual conlleva un mayor análisis del uso de los mismos
y de la
normativa que se debe cumplir a fin de garantizar a la ciudadanía que se cuidará y
respetará la
res pública
(Eguiguren, 2009).
Como se observa en el análisis del presente principio, la Función Ejecutiva del
Estado ecuatoriano efectivamente cuenta con una estructura de gobernanza piramidal, a
través de la cual se reparten los deberes de cada autoridad delimitada por la norma, ya se
a
esta Constitucional o el Decreto Ejecutivo de creación de cada institución en la que se
regularán las funciones de los ministerios, entidades adscritas o empresas públicas, de tal
manera que se cumplen con los puntos uno y dos de los tres elementos del o
rden
Revista
Facultad
de
Jurisprudencia
No.1
6
177
burocrático propuesto por Weber en su primer principio.
A su vez, los actos de la autoridad deben cumplir con lo establecido en el orden
jurídico y la validez de sus actos está supeditada al cumplimiento de ese ordenamiento
jurídico. De esta manera, se debe considerar que existe una norma jurídica que les confi
ere
facultades y que permite que se controle a los servidores públicos con el fin de que cada
institución pública actúe estrictamente en la órbita de sus atribuciones (Colombo, 2002).
Es decir, estamos frente a la aplicación del principio de legalidad como
regla de
competencia y control, lo cual asegura el cumplimiento del tercer y último elemento del
primer principio de Max Weber.
Finalmente, cabe mencionar que la ejecución del principio weberiano analizado
en este acápite, aun cuando de manera general es aplicado en la administración pública,
su verdadera importancia recaerá en que cada servidor público conozca, claramente, sus
fac
ultades desde el momento en que es posesionado en su cargo. Así, este sabrá hasta
dónde puede llegar en sus funciones, qué acciones puede emplear para mejorar al órgano
en el que trabaja y ser responsable por las actuaciones que le competen.
Weber (1991) afirma que el principio de jerarquía de cargos conlleva un sistema
de subordinación férreamente organizado, en el que los funcionarios superiores controlan
a los inferiores y éstos, a su vez, pueden apelar ante sus superiores.
La Constitución de la República del Ecuador recoge el principio de jerarquía en
el artículo 227, al señalar que la administración pública constituye un servicio a la
colectividad que se rige por los principios de eficacia, eficiencia, calidad y jerarquía.
Sin
embargo, la norma suprema no establece a qué se refiere el principio de jerarquía.
Por su parte, el Código Orgánico Administrativo, en su artículo 6, se refiere al
principio de jerarquía en los siguientes términos: «Principio de jerarquía. Los organismos
que conforman el Estado se estructuran y organizan de manera escalonada. Los órganos
superiores dirigen y controlan la labor de sus subordinados y resuelven los conflictos
entre los mismos» (Ecuador, Código Orgánico Administrativo, art. 6).
Asimismo, el artículo 22, literal d) de la Ley Orgánica del Servicio Público
establece que los servidores públicos deben cumplir y respetar las órdenes legítimas de
los superiores jerárquicos. En virtud de que la norma no es clara al definir al principio d
e
A
nálisis de la implementación del modelo weberiano de la burocracia
178
jerarquía, la doctrina aclara la interrogante. Así, Morrel (1992) define la jerarquía dentro
de la administración pública de la siguiente manera:
“
La nota propia de determinadas estructuras; en ellas, la pluralidad de elementos
queda reconducida a unidad, identificada y diferenciada de otras […] conforme a
un esquema de relaciones internas […] gravitando sobre una disposición de sus
elementos en nive
les, de modo que los superiores influyen sobre los inferiores
[…] Sobre todo, la noción de autoridad: cada nivel o posición de superioridad se
torna en autoridad respecto del inferior o inferiores
”.
(p. 67)
Una vez definido el concepto de jerarquía, se evidencia que la legislación
ecuatoriana aplica de manera efectiva una relación de rango entre los órganos
administrativos de una entidad pública, así como en las relaciones entre estos. En la
práctica administ
rativa existen instituciones en las que se observa claramente la jerarquía
institucional. Así, la administración pública ecuatoriana, de manera general, se encuentra
jerárquicamente dividida: el
Presidente
de la República, elegido por escrutinio popular,
d
e conformidad con el artículo 141 de la Constitución de la República, es el Jefe de Estado
y de Gobierno y responsable de la administración pública, cuyas funciones principales
son: dirigir las políticas públicas de la Función Ejecutiva; nombrar y remover
a las
ministras y
ministro
s de Estado y a las demás servidoras y servidores públicos cuya
nominación le corresponda; crear, modificar y suprimir los ministerios, entidades e
instancias de coordinación; definir la política exterior, suscribir y ratificar lo
s tratados
internacionales, nombrar y remover a embajadores y jefes de misión, entre otros. No
obstante, aun cuando la responsabilidad es la más grande dentro de la administración
pública, los requisitos para ser
presidente
de la República se limitan a ser ecuatoriano por
nacimiento, haber cumplido treinta y cinco
años
a la fecha de inscripción de su
candidatura, estar en goce de los derechos políticos y no encontrarse incurso en ninguna
de las inhabilidades o prohibiciones establecidas en la Constitución (
Constitución de la
República del Ecuador, 2008).
En el segundo lugar de la pirámide se encuentra el
vicepresidente
de la República,
quien al igual que el
presidente
de la República es elegido a través del escrutinio popular.
Para su candidatura debe cumplir los mismos y limitados requisitos que el
presidente
de
la República. Sus funciones no se encuentran taxativamente establecidas en ningún
cuerpo legal. Sin embargo, el artículo 149 de la Constitución de la República señala que
Revista
Facultad
de
Jurisprudencia
No.1
6
179
quien ejerza la Vicepresidencia de la República, cuando no reemplace al
Presidente
de la
República, ejercerá las funciones que éste le asigne. Terceros en la pirámide se encuentran
los
Ministro
s de Estado, quienes son designados discrecionalmente por el primer
mandatario; es decir, son de libre nombramiento y remoción. Los
ministro
s serán la
cabeza de la entidad pública, cumplirán con la política pública dictada por el
Presidente
de la República y estarán alineados con las decisiones políticas del primer ma
ndatario.
También lo representarán en los asuntos propios del ministerio a su cargo de conformidad
con el artículo 151 de la Constitución de la República del Ecuador. Ahora bien, si los
requisitos para ser
presidente
y
vicepresidente
de la República son limitados, la norma no
establece requisito alguno para el nombramiento de un
ministro
, ni siquiera el de tener un
título acorde a las funciones que desempeñará en el Ministerio a su cargo, tampoco es una
exigencia expresa conocer sobre la cosa pública y la a
dministración de la misma
(Constitución de la República del Ecuador, 2008).
Cuarto en la pirámide se encuentra el viceministro, designado por el ministro en
funciones. Al igual que la designación de los ministros, ésta es discrecional y no hay
requisitos normados para el cargo, más allá de no estar inmersos en las inhabilidades
pr
opias de los servidores públicos, tales como: nepotismo y no tener cuentas en paraísos
fiscales, como ya se ha señalado en párrafos anteriores. Generalmente, en la práctica
administrativa existe un viceministro que corresponde a las funciones de la Cartera
de
Estado; así, por ejemplo, en el Ministerio de Agricultura y Ganadería existen dos
Viceministerios: viceministro de Desarrollo Productivo Agropecuario y viceministro de
Desarrollo Rural, de conformidad con el Estatuto Orgánico de la citada entidad. Quin
tos,
sextos y séptimos, dentro de la pirámide, se encuentran los Subsecretarios, Coordinadores
Generales y directores. Su designación es discrecional pues no existe norma alguna que
regule los requisitos para ostentar dichos cargos. En la mayoría de los ca
sos, su
nombramiento proviene de compromisos políticos más que del conocimiento técnico de
la gestión pública. Dichos puestos corresponden a personas que gozan de la confianza del
presidente de la República, los Ministros o recomendaciones de la Asamblea N
acional.
Al respecto, la literatura señala:
"Con frecuencia los líderes políticos de los partidos y sus familiares entran a saco en
tesoro común. Luego le siguen los dirigentes nacionales o regionales, quienes aspiran a
A
nálisis de la implementación del modelo weberiano de la burocracia
180
cargos públicos bien remunerados en los que les asegure una existencia muelle para el
resto de sus vidas. Los simples militantes se conforman con menos. Quieren un puesto
seguro para ellos o para sus parientes porque la noción de nepotismo no existe. Para
los
militantes lo más natural del mundo, lo que esperan de su partido cuando llegan al poder,
es algún trato de favor, una canonjía, en suma, un salario. 'Nepotismo'
-
ha dicho con
amargura Ricardo Arias Calderón, un honrado político panameño
-
es cuando uno
coloca
a su sobrina; cuando uno coloca a la sobrina de otro, es eso lo llaman solidaridad."
(Mendonza, Montaner, Vargas Llosa, 1998, p. 18).
Finalmente, últimos en la pirámide, se encuentra el grupo ocupacional
representado por los servidores públicos de servicios, numerado del 1 al 16 según el grado
ocupacional. Todos los servidores públicos de este grupo deben cumplir estrictamente los
requis
itos establecidos en el Manual de descripción, clasificación y valoración de puestos
de cada Ministerio. Lo mismo sucede en cuanto a requisitos con quienes tienen se
encuentran en la siguiente escala dividida por grupo ocupacional y grado, de conformidad
c
on el Acuerdo Ministerial Nro. MDT
-
2017
-
0031, misma que rige a partir del 1 de
septiembre de 2017. Cabe resaltar que, para ocupar cualquiera de los puestos descritos,
los servidores públicos de grado ocupaciones del 1 al 22, deberán cumplir con estudios
de
bachillerato, tercer nivel, cuarto nivel, mismos que deberán ser acordes al puesto al
que se aspira. Asimismo, se debe tener el tiempo de experiencia que el puesto requiera.
En esta vía, a modo de ejemplo, para obtener el puesto de servidor público 5, en
la
Dirección de Asesoría Jurídica y Patrocinio en Derecho Nacional del Ministerio de
Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, el aspirante deberá contar, como mínimo,
con un título de tercer nivel en derecho, 4 años de experiencia en derecho administrativ
o,
constitucional y patrocinio de casos, además de no estar inmerso en las prohibiciones
propias del servidor público, previamente referidas, según el Manual de descripción,
clasificación y valoración de puestos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Mo
vilidad
Humana (Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, 2017).
En este punto, es pertinente resaltar que, como costumbre de la administración
pública, misma que no consta en algún tipo de acto normativo, dentro del referido grupo
ocupacional existen los jefes de despacho, servidores públicos que se encargan de
distrib
uir el trabajo entre los servidores del órgano al que pertenecen, mantener relaciones
públicas entre el jerárquico superior y los demás funcionarios de la institución, organizar
Revista
Facultad
de
Jurisprudencia
No.1
6
181
la agenda del superior jerárquico, entre otras actividades. A su vez, en el mismo estado
de costumbre administrativa se encuentran los líderes de área, quienes se encargarán de
organizar y revisar el trabajo de los demás servidores del área para la que han
sido
asignados. En el caso de estos últimos dos puestos, al no existir norma expresa que
requiera un perfil específico, suelen ser asignados por cuestiones de empatía entre el
jerárquico superior y el funcionario. Por otro lado, respecto de la remuneració
n, ésta varía
según el puesto que se ocupe, de conformidad con el Acuerdo Ministerial Nro. MDT
-
2017
-
0152, de 2017, emitido por el Ministerio de Trabajo, los dignatarios, autoridades y
los funcionarios del jerárquico superior, tienen su propia escala de rem
uneración
unificada, que va, desde el grado 1, con un sueldo de $2.115, hasta el grado 10, del
presidente de la República, con un sueldo de $5.635. Finalmente, de conformidad con el
Acuerdo Ministerial Nro. MDT
-
2017
-
0031, mismo que rige a partir del 1 de s
eptiembre
de 2017, las remuneraciones de los servidores públicos que no forman parte del jerárquico
superior, van desde $527 dólares de los Estados Unidos de América hasta $4.500 dólares
de los Estados Unidos de América (Ministerio de Trabajo, 2017a; Minis
terio de
Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, 2017).
Como se puede observar a lo largo del análisis de este punto, la norma
constitucional e
infra constitucional
y la práctica administrativa cumplen de forma parcial
con el principio weberiano de jerarquía de puestos. La designación para cada puesto varía
de manera amplia, de tal forma que los puestos de jerárquico superior, cuya remuneración
es mal alta, no requie
ren conocimientos ni experiencia previa; y, los puestos menos
remunerados requieren amplios conocimientos académicos y experiencia previa.
Entonces,
el cumplimiento de este principio se da de manera parcial, porque en la práctica
los puestos jerárquicos superiores, que son aquellos que ejercen control, no representan
una verdadera jerarquía ya que carecen de un filtro jerárquico; es decir, para estos
puestos
de alta responsabilidad pública no hay requisitos relacionados con experiencia o
profesionalización. No hay que olvidar que los principios de Weber están correlacionados
entre sí. En este sentido, este principio tiene una relación estrecha con el c
uarto principio.
Para Weber (1991), la administración pública tiene documentos escritos que se
conservan en forma original o como proyectos, lo cual favorece la separación de la oficina
A
nálisis de la implementación del modelo weberiano de la burocracia
182
burocrática del domicilio del servidor público. La Constitución de la República no tiene
norma alguna que haga alusión al archivo de los documentos, menos aún con la
separación de oficina
-
domicilio. Sin embargo, las disposiciones respecto al archivo de la
documentación se encuentran en normativa secundaria. Así, el Código Orgánico
Administrativo, en su artículo 95, señala:
"Las administraciones públicas organizarán y mantendrán archivos destinados a:
Conservar digitalizados, codificados y seguros los documentos originales o copias que
las personas, voluntariamente o por mandato del ordenamiento jurídico, agreguen a
dichos re
positorios.
Integrar la información contenida en los diferentes repositorios a cargo de cada una de las
administraciones públicas."
(Código Orgánico Administrativo, 2015, art. 95).
Asimismo, el "Instructivo de organización básica de gestión de archivos
administrativos para cumplir con lo dispuesto en la Ley Orgánica y Reglamento General
de Transparencia y acceso a la información pública", acto normativo dirigido a todos los
organismo
s, entidades e instituciones del sector público y privado que tengan
participación del Estado, señala:
"Los archivos de las instituciones públicas y privadas representan la gestión de cada una
de ellas y la memoria de las actividades cumplidas en la administración. Estos archivos
constituyen testimonios jurídicos y administrativos para los ciudadanos y para
el propio
Estado, por lo que se hace necesario salvaguardar los documentos que forman parte del
acervo documental que constituirá la historia y patrimonio del Estado." (Ministerio de
Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, 2017).
El referido cuerpo legal tiene, entre otros, los siguientes objetivos: dotar al
Sistema Nacional de Archivos del país de un proceso de administración de
documentación y archivo de aplicación general; determinar niveles de responsabilidad
sobre la ejecución
de tareas en el campo archivístico; y servir como material de consulta
en el caso de dudas sobre la aplicación o ejecución de procedimientos dentro del manejo
de documentos y archivos y su organización. A su vez, de manera más específica, cada
institución
cuenta con normativa interna que permite la organización de los archivos
activos y pasivos de las instituciones públicas. Así, a modo de ejemplo, el Ministerio de
Relaciones Exteriores y Movilidad Humana ha implementado el Reglamento Interno de
Organizaci
ón y Administración de documentos y archivos del Ministerio de Relaciones
Exteriores, Comercio e Integración, cuya finalidad es contar con un instrumento
Revista
Facultad
de
Jurisprudencia
No.1
6
183
normativo que estandarice los procedimientos técnicos y administrativos del manejo de
documentos de archivo, "los mismos que deberán garantizar su accesibilidad y
preservación, facilitando así la oportuna atención de los usuarios de la información
document
ada que generan las Unidades Administrativas del Ministerio" (Ministerio de
Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, 2018).
El referido Reglamento, en su artículo 7, reconoce los siguientes niveles de
archivo:
“
Archivo de Oficina: Son los archivos que se forman con los documentos que produce
cada unidad administrativa. La documentación en este nivel de archivo deberá retenerse
de 2 a 5 años. Al término del plazo
establecido previamente, los documentos considerados
pasivos, deberán ser transferidos al respectivo Archivo Periférico o Archivo Central.
Archivos Periféricos: Los archivos periféricos son responsables de la guarda,
mantenimiento y uso de la documentación proveniente de los archivos de oficina, así
como de la transferencia de la misma al Archivo Central, cuando el tiempo de retención
de los
documentos se haya cumplido. La documentación en este nivel de archivo deberá
conservarse de 2 a 7 años. Cumplido su plazo de retención la misma debe ser transferida
al Archivo Central.
Archivo Central: La documentación en este nivel de archivo deberá conservarse de
acuerdo a la Tabla de Plazos de Conservación Documental, los documentos de
conservación permanente deberán ser transferidos al Archivo Histórico del Ministerio.
Archivo Histórico: El Archivo Histórico es aquel que conserva de manera permanente la
documentación que, habiendo perdido sus valores administrativo, legal, jurídico y fiscal,
mantiene su valor científico, cultural e histórico
”
.
(Instructivo de organización básica de
gestión de archivos administrativos para cumplir con lo dispuesto en la Ley Orgánica y
Reglamento General de Transparencia y acceso a la información pública, 2005)
Como se ha indicado en los párrafos anteriores, existe amplia normativa sobre el
archivo de los documentos públicos que, efectivamente, es aplicada en las instituciones
públicas y que permite el correcto archivo de la documentación. De la misma forma, esta
normativa tiende a facilitar de una manera ágil y eficiente el acceso a la información que
reposa en estos documentos.
En este orden de ideas, es menester referirnos al sistema documental Quipux,
como un elemento de análisis dentro del archivo de la documentación pública Central de
la Función Ejecutiva. El sistema documental Quipux fue introducido en mayo de 2009,
mediante
el «Instructivo para normar el uso del sistema de gestión documental Quipux
para las entidades de la administración pública central» emitido por la extinta Secretaría
General de la Administración Pública y Comunicación (Instructivo para normar el uso
del
sistema de gestión documental Quipux, 2009).
A
nálisis de la implementación del modelo weberiano de la burocracia
184
Según la página web del sistema documental Quipux, este es el sistema web a
través del cual se gestiona la correspondencia externa, interna e interinstitucional de
documentos digitales y físicos de la función ejecutiva, desarrollado por personal de la
Subs
ecretaría de Gobierno Electrónico y Registro Civil, ahora parte del Ministerio de
Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información (MINTEL).
A su vez, el sistema documental Quipux permite el registro de los documentos
externos que llegan en forma física a una institución pública y su posterior
direccionamiento al área correspondiente, para el respectivo trámite interno. Asimismo,
permite a la i
nstitución pública generar sus propios documentos y poder realizar su envío
a los servidores públicos de la misma, para el respectivo conocimiento interno.
Finalmente, facilita el envío de una respuesta a un documento recibido de otra institución
o también
de un ciudadano.
Siguiendo el hilo propuesto, se observa que, tanto en la norma como en la práctica,
la administración pública ecuatoriana cumple de forma amplia con el tercer principio
weberiano de archivo de la documentación tanto de forma física como digital.
Weber (1991) señala que la ocupación de un cargo es una «profesión» que implica
la exigencia de un curso de preparación estrictamente fijado, el cual reclama la plena
capacidad de trabajo durante un largo período, así como las pruebas específicas que son
u
n requisito previo para el empleo. En este sentido, administrar un cargo requiere una
especialización por parte del servidor público, lo que involucra una extenuante
preparación y adquisición de experiencia que lleven a la experticia en esa institución, lo
cual asegura que no existan patronazgos, por cuanto el servidor ingresaría por un sistema
de meritocracia y no le debería razones a ningún grupo político o persona.
Weber presenta varios tipos de
administración, entre ellas, la administración
burocrática racional, que es la que más se adecua a la realidad ecuatoriana, por lo menos
desde la norma. Así, la administración burocrática racional está compuesta por
funcionarios individuales que requieren
un proceso de entrenamiento para el desempeño
de sus funciones e ingresan a la función pública luego de un proceso de selección; es
decir, su ingreso requiere de una calificación profesional para su nombramiento (Ladino,
2019).
Revista
Facultad
de
Jurisprudencia
No.1
6
185
Sobre lo mencionado, la Constitución de la República en el artículo 234 señala:
"El Estado garantizará la formación y capacitación continua de las servidoras y servidores
públicos a través de las escuelas, institutos, academias y programas de formación o
capacitación del sector público; y la coordinación con instituciones nacionales e
internacionales que operen bajo acuerdos con el Estado" (Constitución de la República
del Ecuador, 2008, art. 234).
A su vez, la Constitución determina en el artículo 229:
"La remuneración de las servidoras y servidores públicos será justa y equitativa, con
relación a sus funciones, y valorará la profesionalización, capacitación, responsabilidad
y experiencia" (Constitución de la República del Ecuador, 2008, art. 229).
La Constitución de la República del Ecuador señala en su artículo 228 cómo se
produce el ingreso al sector público:
"El ingreso al servicio público, el ascenso y la promoción en la carrera administrativa se
realizarán mediante concurso de méritos y oposición, en la forma que determine la ley,
con excepción de las servidoras y servidores públicos de elección popular o de
libre
nombramiento y remoción. Su inobservancia provocará la destitución de la autoridad
nominadora" (Constitución de la República del Ecuador, 2008, art. 228).
Por su parte, la Ley Orgánica del Servicio Público señala, en el artículo 22, literal
g), como uno de los derechos de los servidores públicos, recibir formación y capacitación
continua por parte del Estado:
"Recibir formación y capacitación continua por pa
rte del Estado" (Ley Orgánica del
Servicio Público, 2008, art. 22, lit. g).
Como se evidencia, la norma Constitucional e infraconstitucional garantiza y
promueve la capacitación de los servidores públicos, de tal forma que el sueldo de un
servidor público, según la norma, debe estar acorde a su profesionalización, capacitación,
re
sponsabilidad y experiencia.
La normativa mencionada adquiere vital importancia en la teoría weberiana, toda
vez que para este autor la división del trabajo se basa en la especialización de la función,
las personas conocen con claridad cuáles son las tareas que deben realizar en su pu
esto,
lo que ayuda en la precisión del trabajo (Aronson & Weisz, 2007).
Con miras a obtener una especialización de posgrado, la Ley Orgánica del
Servicio Público señala en su artículo 28 que se podrá conceder licencia sin remuneración
a los servidores públicos para efectuar estudios regulares de posgrado en instituciones de
ed
ucación superior, por el periodo que dure el programa académico; y, en complemento,
A
nálisis de la implementación del modelo weberiano de la burocracia
186
el artículo 33 de la norma ibídem, establece que la autoridad nominadora concederá
permisos hasta por dos horas diarias para estudios regulares, siempre y cuando se acredite
matrícula y regular asistencia a clases. Para el caso de los estudiantes, se certi
ficará
expresamente la aprobación del curso correspondiente.
A modo de ejemplo, de la información proporcionada por el Ministerio de
Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, hasta julio de 2022, se han concedido dos
licencias sin remuneración para estudios, de tal forma que los servidores han podido
tomar dos horas
diarias para efectuar estudios de posgrado.
Asimismo, el artículo 30 de la Ley Orgánica del Servicio Público establece que se
concederá comisión de servicio hasta por dos años para la realización de estudios
regulares de posgrado (Ley Orgánica del Servicio Público, 2008, art. 30). En el caso del
Min
isterio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, según información
proporcionada por éstos, se ha concedido una comisión de servicios para estudios de
posgrado hasta julio de 2022.
Cabe aclarar que la administración realiza una especie de permuta por el tiempo
otorgado al servidor para la realización de sus estudios. Así, una vez concluida la
comisión de servicios, el servidor deberá prestar sus servicios para la Administración
Públi
ca, transmitir y poner en práctica sus conocimientos por un lapso no inferior al de la
duración de la comisión de servicios, de conformidad con el artículo 41 de la LOSEP
(Ley Orgánica del Servicio Público, 2008, art. 41).
En este punto resulta imperioso hacer mención a la práctica administrativa en la
que, una vez finalizados los estudios por parte del servidor público, si este hizo uso de
permisos, licencias o comisión de servicios, debe devolver el tiempo que empleó en su
s
estudios, para lo cual, como se ha mencionado, se deben cumplir tres requisitos: a)
regresar a la institución pública y prestar servicios por el mismo tiempo que dura su
educación; b) poner en práctica sus conocimientos; y c) transmitir sus conocimientos
.
Dichos enunciados, teóricamente, se considerarían válidos, toda vez que la administración
continúa pagando un sueldo o mantiene la partida presupuestaria del servidor mientras
éste realiza sus estudios. Sin embargo, es menester señalar que en la práctica
son difíciles
de aplicar, ya que luego de realizar estudios superiores, el servidor seguramente aspirará
Revista
Facultad
de
Jurisprudencia
No.1
6
187
obtener un trabajo con una mejor remuneración, lo cual se verá frustrado si debe prestar
servicios en la misma institución por el tiempo que se le otorgó el permiso, en el caso en
que el Estado hubiera pagado sus estudios.
A su vez, en el caso de los servidores con nombramiento definitivo, los ascensos
devienen en una reclasificación del personal supeditada a la existencia de fondos y
cumplimiento de varios parámetros técnicos; es decir, el servidor que ha terminado sus
estudios de posgrados no ascenderá inmediatamente en la institución en donde labore. En
este sentido, no podrá ir a otro trabajo donde su situación laboral mejore y tamp
oco
ascenderá en su puesto de trabajo. Así, se evidencia, de conformidad con la información
proporcionada por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, que dos
servidores con título de posgrado son asistentes, el grado más bajo en la denom
inación
del puesto; mientras que 11 de 22 servidores correspondientes a Expertos 1 y 2, tienen
maestría; es decir, 11 Expertos 1 y 2 no tienen título de posgrado y se encuentran
ocupando cargos en las más altas categorías de Cancillería
.
Finalmente, respecto a la aplicación y transmisión de sus conocimientos en el área
de trabajo, lo común es que los servidores proporcionen un curso sobre un tema aprendido
en el posgrado a sus compañeros de trabajo. En el caso de Cancillería, en el año 202
1 se
impartió un curso para devengar el tiempo de estudios; y, hasta julio 2022 no se ha
impartido ningún curso por parte de los funcionarios.
En este orden de ideas, la Ley Orgánica del Servicio Exterior, en su artículo 82,
dispone que los requisitos para el ingreso a la carrera diplomática son los siguientes:
“(…) 3. Ingresar a la Academia Diplomática del Ministerio de Relaciones Exteriores, previo
concurso nacional abierto de libre oposición y merecimientos, conforme al respectivo
reglamento, para lo cual debe exhibir título profesional de tercer nivel; y,
4.
Cumplir
satisfactoriamente la pasantía que, de conformidad con las necesidades del servicio, fija el
Ministerio de Relaciones Exteriores (Ley Orgánica del Servicio Exterior, 2011, art. 82).
El Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana tiene a su cargo la
gestión internacional, y orienta, dirige y coordina el trabajo de las misiones diplomáticas
y de las oficinas consulares. En esta Institución existe normativa sobre la
profesiona
lización de sus funcionarios, como se evidencia en el artículo 82 de la Ley
Orgánica del Servicio Exterior, señalada en párrafos anteriores. Sin embargo, ésta
contiene una excepción en su artículo 84 que permite que personas sin conocimientos
A
nálisis de la implementación del modelo weberiano de la burocracia
188
específicos en el área del servicio exterior puedan ocupar puestos que, de manera usual,
son para la primera categoría del servicio exterior; es decir, jefes de Misión Diplomática
y Cónsules Generales
.
“
En casos excepcionales de conveniencia para el país se podrá prescindir de lo dispuesto
en el artículo 82 de la presente Ley. En esos casos, los nombramientos se darán única y
exclusivamente para los cargos de Jefes de Misiones Diplomáticas y de Consulados
Generales. Estos nombramientos no excederán del 20% del total efectivo de los
funcionarios de la Primera y Segunda categorías del Servicio Exterior, para lo cual se
requerirá el informe previo favorable de la Honorable Junta Consultiva de Relaciones
Exter
iores.” (Ley Orgánica del Servicio Exterior, 2011, art. 84).
En este sentido, el presidente de la República tiene la potestad de nombrar Jefes
de Misiones Diplomáticas y de Consulados Generales, sin que estos cumplan con los
requisitos establecidos en el artículo 82 de la LOSE; es decir, sin que hayan realizado
pasa
ntías en la Cancillería o sin que hayan ingresado a la carrera diplomática o sin que
posean un título de tercer nivel. Esto ocasiona que existan jefes de Misión Diplomáticos
o Cónsules Generales que no cuentan con la preparación y mística que debe tener un
servidor público del servicio exterior. En algunos casos cuentan solamente con títulos de
bachillerato, situación que debido a la gran responsabilidad de representar un país, podría
generar que no se lleven de forma adecuada las actividades en las Embajad
as del Ecuador
en el exterior. También provoca cierto descontento por parte de los funcionarios que
ingresaron a la carrera diplomática en cumplimiento de la normativa, se han capacitado y
han realizado pasantías dentro de la Cancillería ecuatoriana.
A modo de ejemplo, según la información proporcionada por el Ministerio de
Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, existen 37 designaciones especiales o cuotas
políticas; es decir, 37 personas elegidas por el
p
residente de la República que no
ingresaron a la institución en cumplimiento del artículo 82 de la LOSE
P
(Ley Orgánica
del Servicio Exterior, 2011, art. 82).
Los 37 servidores públicos en Misiones Diplomáticas, Consulados y
Representaciones en el Exterior, ocupan toda la cadena del servicio diplomático; es decir,
desde la escala más baja: Tercer Secretario a Embajador, cuyas profesiones fluctúan entre:
Un Terce
r Secretario con título de médico veterinario; Segundo Secretario con
licenciatura en técnicas de información; Primer Secretario con un Master en artes de la
Revista
Facultad
de
Jurisprudencia
No.1
6
189
comunicación y cultura; Consejero, con título de técnico en comunicación audiovisual;
Ministro, doctor en jurisprudencia; y, un Embajador con título de bachiller, según se
puede observar más detalladamente en el siguiente gráfico.
La importancia de contar con servidores preparados para ejercer cargos públicos,
especializados, calificados, entrenados y que logren entender y atender las crecientes
demandas de una sociedad compleja y dinámica (Ladino, 2019), se ve reflejada en la
Acció
n por incumplimiento Nro. 0015
-
10
-
AN, presentada por el señor Claudio DM
contra el Ministerio de Relaciones Exteriores por incumplir lo dispuesto en los artículos
60 y 65 del Convenio entre Ecuador y Colombia sobre Tránsito de Personas, Vehículos,
Embarcac
iones Fluviales y Marítimas y Aeronaves.
El señor Claudio DM compareció el 17 de noviembre de 2009 ante el Consulado
del Ecuador en Ipiales, Colombia, portando los documentos que acreditan la propiedad
del vehículo marca Mazda, color Champán, con la finalidad de solicitar la devolución del
referi
do vehículo. Sin embargo, frente a la solicitud del dueño del vehículo, el señor Ángel
NG, encargado de las funciones consulares del Ecuador en Ipiales, le indicó que debía
realizar su pedido a la Fiscalía Novena de Colombia.
La funcionaria de Fiscalía señaló que no es posible atender tal solicitud, puesto
que mediante oficio 3
-
5
-
244
-
CEI/2008, de 11 de agosto de 2008, el Cónsul del Ecuador,
Ángel NG, ordenó la entrega del vehículo en mención al señor Wilson MO.
Mis disculpas por la omisión. Aquí tienes el texto corregido con las citas en APA
incluidas:
En virtud del análisis de los elementos probatorios, los jueces constitucionales
dedujeron que no existe constancia material alguna que evidencie que el vehículo, cuya
entrega se demandaba, pertenecía a Wilson MO, así se constató en el contrato de
comprave
nta presentado por el referido ciudadano, en donde no se determinan con
precisión las particularidades del vehículo y no contiene el nombre del comprador,
suscrito por una persona que tampoco acredita ser dueña del automotor, lo cual debió ser
observado po
r el ex encargado de funciones consulares del Ecuador en Ipiales al momento
de la entrega del automotor, toda vez que el vehículo consta a nombre de Claudio DM;
por lo tanto, el ex encargado de funciones consulares del Ecuador en Ipiales, señor Ángel
A
nálisis de la implementación del modelo weberiano de la burocracia
190
NG, debía realizar la entrega del automotor a su legítimo propietario. Al no hacerlo, como
se ha comentado, el funcionario incurría en una omisión en el ejercicio de sus funciones
y una acción que superaba lo que legalmente estaba mandado a hacer, evidenci
ando un
acto de negligencia y atentando seriamente el patrimonio del accionante. En este caso, se
consolidó un incumplimiento de la norma expresada en el artículo 65 del Convenio entre
la República de Colombia y Ecuador sobre Tránsito de Personas, Vehículo
s,
Embarcaciones Fluviales y Marítimas y Aeronaves. Mediante sentencia Nro. 004
-
13
-
SAN
-
CC, de 13 de junio de 2013, los jueces dispusieron:
“(…) Como medidas de reparación integral se ordena: 3.1. Disponer que el Ministerio de
Relaciones Exteriores, Comercio e Integración, pague al accionante el valor del vehículo
objeto de la presente acción, en función del valor del avalúo comercial del merc
ado local
a la fecha de la presente sentencia.” (Corte Constitucional del Ecuador, 2013)
Frente a lo citado, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana
interpuso ante el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo con sede en el
Distrito Metropolitano de Quito, Provincia de Pichincha, un juicio de repetición en contra
de
l señor Ángel NG; dentro del cual, la sentencia Nro. 17811201601659, dispuso:
(…) declara que ha encontrado fundamentos de la responsabilidad del señor Ángel
NG, por la violación de derechos del señor Claudio DM, quien generó la obligación de
reparar materialmente al referido ciudadano por parte del Ministerio de Relaciones
Exterior
es y Movilidad Humana, con su comportamiento gravemente negligente,
estableciendo además que (…) debe pagar lo erogado por el Estado por concepto de
reparación material, esto es el valor de (USD 11.142,00) ONCE MIL CIENTO
CUARENTA Y DOS DÓLARES DE LOS ESTA
DOS UNIDOS DE NORTEAMÉRICA
que fueron pagados al señor Claudio DM, valor que debe pagarse sin dejar al demandado
en estado de necesidad, razón por la cual se dispone que el pago de los USD 11.142,00
adeudados por el señor Ángel Plutarco Naranjo Gallegos se
a realizado en 18 cuotas
iguales que deberán ser satisfechas en 18 meses a partir de la ejecutoria de esta sentencia,
a fin de no afectar la congrua sustentación del demandado (Tribunal Distrital de lo
Contencioso Administrativo, 2016).
En el presente caso, la acción por incumplimiento que terminó en repetición por
parte del Estado ecuatoriano en contra del ex Cónsul de Ecuador en Ipiales, señor Claudio
Revista
Facultad
de
Jurisprudencia
No.1
6
191
NG, evidencia la negligencia por parte del funcionario al no cerciorarse de que el vehículo
le pertenecía al señor Wilson MO. Todo este embrollo pudo ser evitado por el Ministerio
de Relaciones Exteriores si se hubiera escogido para un puesto de tal enverg
adura a un
funcionario que hubiera ingresado al servicio diplomático en cumplimiento del artículo
82 de la LOSE. Sin embargo, se colocó a un servidor de Cancillería que, previo a ejercer
las funciones de Cónsul, trabajó en el Consulado como personal de apo
yo. Después de
esto, tampoco fue capacitado de la debida manera para el puesto de Cónsul, sobre todo
considerando que este Consulado cuenta con una mayor afluencia de trámites
administrativos por encontrarse en un sitio fronterizo.
Cabe añadir, como parte del estudio, los casos que corresponden a contratos
ocasionales y nombramientos provisionales. Así, a pesar de que la Constitución señala en
su artículo 288 que el ingreso al servicio público se realizará a través de concurso de
mér
itos y oposición, se puede observar que en la práctica se desplazó a los funcionarios
de carrera en beneficio de una nueva clase de servidores públicos con una excesiva lealtad
ideológica y confianza hacia el gobierno de turno que les otorgó el puesto (Arr
oyo, 1996).
De esta manera, como se observa en el cuadro número cinco, de un total de 344 servidores
pertenecientes a personal diplomático que ingresaron por concurso de méritos y
oposición, 155 servidores mantienen contratos ocasionales y nombramientos
pe
rmanentes, figura contractual que no genera estabilidad laboral para el funcionario y
que no permite que éste pueda desarrollar una carrera en una institución pública. Este tipo
de vínculo es endeble y tampoco permite que los conocimientos del funcionario
puedan
ser aprovechados, ya que su permanencia en dicha institución será de máximo dos años
de conformidad con el artículo 143 de la Ley Orgánica del Servicio Público (2010).
En virtud del análisis efectuado en el presente principio, se puede evidenciar que
aun cuando la norma cumple con lo establecido en el principio weberiano, en la práctica
administrativa esto no se cumple, porque los puestos dentro de la administración públ
ica
no son otorgados a quienes cumplen con los perfiles, estudios, especialización y
experiencia requerida, sino que estos corresponden a decisiones políticas que buscan
pagar favores. Entonces, teóricamente existe una legislación que precautela la equidad
y
meritocracia. No obstante, a través de la costumbre del otorgamiento de privilegios, se
A
nálisis de la implementación del modelo weberiano de la burocracia
192
cultiva la lealtad del militante político del partido del gobierno de turno o de otro partido
(Mendoza, Montaner, Vargas Llosa, 1998). Como se había anticipado hacia el final del
estudio del segundo principio de Weber, el abuso de la facultad discrecional
en la
designación de ciertos cargos públicos desdibuja la finalidad que tienen el segundo
principio y aquel al que acabamos de referirnos en este apartado.
Weber analizó los rasgos de una
burocracia moderna que incluye, como nos
hemos referido previamente, a la burocracia racional. Esto implica un nuevo aparataje
estatal que ya no es propiedad del monarca y que también conlleva un nuevo pacto social.
Así, los funcionarios tenían un trabajo
para toda su vida, contaban con una remuneración
y un horario para su desempeño y ninguno era propietario de los medios con los que
laboraba, ya que estos eran propiedad pública (Ladino, 2019).
Es importante señalar que el modelo de burocracia de Weber se presenta luego de
su análisis a las formas de dominación que fueron aceptadas como orden social desde
Egipto, China, Francia, entre otras hasta las prácticas empresariales de la Revolución
Indus
trial. De esta manera, desarrolla su teoría como contrapunto a la crueldad, a los
juicios caprichosos del rey, al nepotismo y la subyugación personal. Entonces, la
burocracia surge como una necesidad de regular las condiciones laborales de los
trabajadores
en una sociedad moderna y racional (Shafritz & Hyde, 1999).
De lo mencionado, nace el principio de capacidad laboral durante la jornada de
trabajo; es decir que, el trabajo debe ser realizado en horas laborales, de tal forma que los
funcionarios ejercen el cargo como única profesión a tiempo completo y separan su v
ida
privada de la laboral (Ladino, 2019).
Sobre lo mencionado, la Constitución de la República no tiene norma específica.
La Ley Orgánica del Servicio Público establece en el artículo 22, literal c) «Cumplir de
manera obligatoria con su jornada de trabajo legalmente establecida, de conformidad con
las disposiciones de esta Ley» (2010).
En subsidio, el artículo 25 de la norma ibídem señala la existencia de las jornadas
ordinarias de ocho horas, especiales y de teletrabajo que tienen los servidores públicos
(2010).
De forma complementaria, el artículo 24 de la norma ibídem establece que se
prohíbe a los servidores públicos ejercer otro cargo o desempeñar actividades extrañas a
Revista
Facultad
de
Jurisprudencia
No.1
6
193
sus funciones durante el tiempo fijado como horario de trabajo para el desempeño de sus
labores, con las debidas excepciones de ley, tales como la docencia, práctica médica y
ejercer el derecho (2010).
Al respecto, es menester puntualizar que en la práctica administrativa existen tres
tipos de servidores públicos: i) quienes cumplen sus deberes dentro de las 8 horas de
trabajo y puntualmente se retiran al final de su jornada; ii) los servidores que, debi
do a
sus responsabilidades, deben quedarse fuera de su horario de trabajo y reciben el pago de
horas extra, supeditados a las restricciones presupuestarias emanadas del Ejecutivo; y, iii)
los que dedican su tiempo extra a actividades fuera de la administra
ción pública,
verbigracia: la docencia.
En relación con el primer punto, resulta menester señalar la importancia de una
distribución equitativa del trabajo, a fin de que el servidor pueda realizar su trabajo diario
en las ocho horas estipuladas para ello. Caso contrario, el servidor difícilmente
acabará
su trabajo en ocho horas y, poco a poco, se acumulará aquello para lo que fue contratado.
Esto converge en una administración pública lenta que no brinda un buen servicio a la
comunidad.
Respecto al segundo punto, se advierte que dentro de la práctica administrativa
quienes deben extender sus horas de trabajo reciben el pago de sus horas
extra siempre y
cuando cumplan los requisitos administrativos. Incluso en este caso, si superan las 20
horas extras, no recibirán más pago por el trabajo hecho; esto, según manda el Decreto
Ejecutivo 457, emitido por el presidente de la República (Decreto
Ejecutivo 457, 2011).
En otras palabras, si un funcionario es responsable y cumple con su trabajo superando las
20 horas extra, su esfuerzo será muy pobremente recompensado.
Sobre el tercer punto, es menester señalar que si bien la teoría weberiana trata de
que el servidor se dedique a cumplir sus labores laborales y que, a la vez, no exista un
abuso por parte del empleador (en este caso el Estado), se debe analizar si el esti
pendio
pagado al funcionario es suficiente para que no deba buscar fuentes extras de ingresos,
con el fin de que pueda dedicar su tiempo únicamente a la administración pública (Ladino,
2019).
Sobre lo mencionado, se puede observar que la legislación cumple con el quinto
A
nálisis de la implementación del modelo weberiano de la burocracia
194
principio weberiano sobre la teoría burocrática. Sin embargo, en la práctica administrativa
el cumplimiento se ve supeditado a que la distribución del trabajo sea bien ejecutada y
que exista el número correcto de personal que cubra las necesidades instituc
ionales. A su
vez, el esfuerzo realizado por los servidores que trabajan más allá de sus horas de trabajo
y esperan el pago de horas extra, no serán bien retribuidos, toda vez, que el pago se limita
a 20 horas, con el objetivo de reducir el gasto estatal,
lo cual termina siendo desmotivante
para el funcionario. Finalmente, se abre la interrogante sobre si las remuneraciones son
suficientes para cubrir los gastos en educación, comida, transporte, efectuados por los
funcionarios públicos, quienes se ven oblig
ados a buscar otras formas de ingresos para
suplir los gastos ya mencionados.
Weber se refiere a que el funcionario debe tener un manejo tal de las instituciones
jurídicas de su rama de trabajo que, aunque la norma positiva varíe, él sea capaz de
responder de la mejor forma a los requerimientos de los usuarios.
Sobre lo dicho, ni la Constitución de la República, el Código Orgánico
Administrativo, ni la Ley Orgánica del Servicio Público hacen referencia al principio
mencionado; no obstante, es menester señalar que el Código Civil, como norma
supletoria, establece
en su artículo 13 que «La ley obliga a todos los habitantes de la
República, con inclusión de los extranjeros; y su ignorancia no excusa a persona alguna»
(Código Civil, 2005).
Como se ha señalado en párrafos anteriores, se presume que la Ley es conocida
por todos los ecuatorianos; sin embargo, según Valle (2013), este precepto jurídico cae
en el campo de lo irreal, toda vez que ni los juristas más doctos pueden conocer el
conten
ido total de todas las leyes vigentes del Ecuador, esto debido al amplio número de
normas existentes y por el complejo mundo de códigos, lenguaje y símbolos propios del
ámbito jurídico.
En este contexto, se debe considerar que la legislación ecuatoriana contiene un
sinnúmero de leyes de una variada aplicación con una temática diversa. Ahora bien, en el
ámbito administrativo, de manera general, se encuentra la siguiente normativa con su
de
bida extensión: la Constitución de la República, que contiene 444 artículos; el Código
Orgánico Administrativo, que contiene 316 artículos; el Código Orgánico de
Revista
Facultad
de
Jurisprudencia
No.1
6
195
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, que contiene 597 artículos; la
Ley Orgánica del Servicio Público, que contiene 136 artículos; y, el Código Orgánico de
Planificación y Finanzas Públicas, que contiene 180 artículos.
De la información referida en el párrafo anterior, se demuestra que tener un
conocimiento exhaustivo de cada uno de los artículos de las distintas normas es
prácticamente imposible para una persona, por lo que el servidor público requiere de una
exhaustiva
capacitación normativa sobre las materias que le conciernen a la
administración pública. En tal sentido, se podría decir que el principio weberiano es
prácticamente imposible de cumplir y, por tanto, no se cumple en la administración
pública ecuatoriana,
que aún sigue incluyendo la Ley de Modernización en los actos
administrativos y normativos, aun cuando esta fue derogada expresamente por el Código
Orgánico Administrativo.
Como corolario del presente trabajo, en el que se ha realizado un análisis
normativo y práctico de los principios weberianos extrapolados a la realidad ecuatoriana,
se presenta el siguiente cuadro que de manera explicativa permitirá observar una síntesis
a
cerca del cumplimiento de los principios mencionados.
CONCLUSIONES
De los seis principios presentados por Weber dentro de la Teoría Burocrática, en
la administración pública ecuatoriana no se cumple a cabalidad el modelo planteado.
Incluso en aquellos en los que teóricamente pudiera existir cumplimiento, es en la práctica
donde su ejecución es endeble y persigue fines distintos a los de contar con una
administración pública eficiente y eficaz.
En pleno siglo XXI, la administración pública ecuatoriana debería estar lista para
dar un amplio salto hacía los nuevos modelos de gestión pública (NGP) o al nuevo sistema
neoweberiano. No obstante, es imposible intentar reformar la administración pública
ecuatoriana, considerando a esta como una empresa, contemplada desde el novel
gerencial y al ciudadano como cliente, si la administración pública no está fortalecida, ni
cumple la ejecución cabal de los seis principios weberianos. La reforma a la estructur
a
A
nálisis de la implementación del modelo weberiano de la burocracia
196
burocrática en el Ecuador requiere la consolidación de reformas en el Estado y la
institucionalización de dichas reformas. Para ello, se hace énfasis en la importancia de la
profesionalidad y el acceso por mérito; así también, en la necesidad de generar un
a
administración pública más abierta y transparente, con mejores sistemas informáticos y
óptima distribución del trabajo entre los funcionarios a fin de que exista una verdadera
separación entre la oficina y el domicilio.
Si bien el principio de legalidad es el pilar fundamental del derecho
administrativo, su ejecución dentro del sector público ecuatoriano está mal planteado,
toda vez que, aunque permite control, también convierte en lenta y engorrosa a la
administración pú
blica. En la actualidad, en un mundo hiper conectado, resulta
imprescindible que la administración pública se actualice y reforme sus procesos a través
plataformas tecnológicas que agiliten la verificación de datos. Lo ideal es que no sea
necesario el docu
mento impreso por parte del
administrado para realizar un trámite. En
la misma línea, se debe propender a la rapidez en el mantenimiento y a la mejora de los
sistemas
informáticos de las instituciones públicas, esto incluye, obviamente, la cobertura
de la conectividad a Internet.
A su vez, es imperioso que los servidores públicos conozcan, claramente, cuáles
son sus atribuciones, inmediatamente después de posesionados en su cargo. El
desconocimiento de las competencias provoca lentitud y falta de responsabilidad en las
actividades
que deben cumplir los funcionarios y, a través de ellos, la institución a la que
pertenece.
Los puestos de mayor jerarquía y alto estipendio, desde el
presidente
de la
República hasta
directores
de área, no requieren de conocimientos ni experiencia previa.
Su designación deviene de compromisos políticos más que de un verdadero conocimiento
técnico y de la gestión pública. Una buena administración pública no puede existir si las
cabezas de la orga
nización piramidal no cuentan con conocimientos sobre gestión y
administración pública Toda la organización piramidal se desvirtúa cuando los superiores
j
erárquicos, que son aquellos que ejercen control, no pueden ejercer un control pleno
debido a su desconocimiento de las funciones a su cargo.
La administración pública requiere de funcionarios especializados, que se
Revista
Facultad
de
Jurisprudencia
No.1
6
197
dediquen únicamente a realizar su trabajo en la Unidad administrativa que les
corresponde. Sin embargo, dicha especialización tiene un costo que casi siempre es
pagado por el mismo servidor, a pesar de que la remuneración que percibe no siempre
alcanza par
a pagar sus estudios. Esto ocasiona que el funcionario se desmotive y busque
otras fuentes de ingreso y trabaje parcialmente en el Estado o renuncie a su puesto para
trabajar en la empresa privada. De esta manera, el Estado habrá perdido a un funcionario
q
ue pudo haberle sido útil en el desempeño de funciones administrativas por su falta de
valoración a sus conocimientos.
BIBLIOGRAFÍA
Altamirano,
A.C
(2003)
“El
procedimiento
tributario”,
Abaco.
Arrau, P. P. (1984). El control de la discrecionalidad administrativa. Revista
Chilena de Derecho, 11(2/3), 479
–
491.
http://www.jstor.org/stable/41608185.
Arroyo,
M.
A.
(1996).
La
regeneración
de
la
administración
pública.
Política
Exterior,
10(49), 147
–
155.
http://www.jstor.org/stable/20643934.
Aronson, Perla, y Eduardo Weisz, eds. 2007. Buenos Aires: Gorla. La
vigencia del pensamiento
de
Max
Weber
a
cien
años
de
“La
ética
protestante
y
el
espíritu
del
capitalismo”.
Colección Tensiones del pensamiento.
Beik, W. (1985). Absolutism and Society in Seventeenth
-
Century France:
State Power and Provincial Aristocracy in Languedoc.
Cambridge University Press.
Campbell,
J.
(2002).
Funciones
del
derecho
procesal
constitucional,
en
Anuario
de Derecho
Constitucional
Latinoamericano
2002,
Montevideo:
Fundación
Konrad
Adenauer,
p.
137.
Chica Vélez, S. (2010). Una mirada a los nuevos en
foques de la gestión
pública. Administración & Desarrollo, 39 (53), 55
-
74.
Eguiguren, G. (2009) Visión de la Administración
Pública en la nueva
Constitución, edit., La Nueva Constitución del Ecuador, Corporación Editora
Nacional), p. 125.
Güemes, M; Isaza, C. (2009) Modernizar y democratizar la Administración
Pública. Una mirada desde la realidad latinoamericana. Chile. Revista Enfoques:
A
nálisis de la implementación del modelo weberiano de la burocracia
198
Ciencia Política y Administración Pública, vol. VII, núm. 11.
Islas, R. (2009) Anuario de derecho
constitucional latinoamericano año XV,
Montevideo, Ladino, W
(2019)
Reflexión weberiana
del maestro Darío Mesa
Chica
sobre
Administración Pública. Colombia. Sabre Ciencia y Libertad.
Mendonza,
P.
Montaner,
C.
Vargas
Llosa,
A.
(1998).
Fábrica
de
Miseria.
New
Media
Spanish
Language.
Morrel,
L.
(1992).
El
principio
de
jerarquía
en
la
administración.
Del
paradigma
de
la objetivación al de la fidelitas personal. Revistas online. DA num. 229.
Nieto, G. (2018). Componentes weberianos de los burócratas
cercanos al
ciudadano y su incidencia en el desempeño institucional: el caso del Servicio de
Rentas Internas (SRI) en el Ecuador entre 2014
-
2017. Ecuador. IAEN.
Pardo,
M.
del
C.
(2007).
La
gerencialización
de
la
administración
pública.
Foro
Internacional, 47(4 (190)), 895
–
925.
http://www.jstor.org/stable/27738864
.
Pérez,
K.(2005)
Principio
de
igualdad:
alcances
y
perspectivas,
México:
UNAM,
Instituto
de
Investigaciones Jurídicas, iii
-
ii, p. 55.
Peters, B. G. (2010). Cincuenta Años De Administración Pública. Foro
Internacional, 50(3/4 (201
-
202)), 752
–
777.
http://www.jstor.org/stable/25822673
.
Ramió,
C.
(2015).
La
Administración
Pública
del
Futuro:
La
Administración
“2050”.
Estudio
Working/Papers.
Rodas,
G.
(2020).
Tesis
doctoral:
Administración
Pública
y
Estado
Constitucional
de Derechos y Justicia en el Ecuador. España. Universida de da Coruña.
Shafritz,
Jay
M,
y
Albert
C
Hyde.
1999.
Clásicos
de
la
administración
pública.
México: Fondo de Cultura Económica.
Valle,
A.
(2013)
Revista
de
Derechos
Humanos,
Universidad
Andina. Weber, M. (1991). ¿Qué es la burocracia?
Argentina: Leviatan.
Weber,
M. (2001).
Estructuras
de
poder. México, D.F:
Ed.
Coyoacán.
Constitución
de
la
República
del
Ecuador
de
2008
(Asamblea
Nacional
del
Ecuador,
2008,
2da Ed. CEP.)
Código
Orgánico
Administrativo
-
COA
-
(Asamblea
Nacional
del
Ecuador,
Revista
Facultad
de
Jurisprudencia
No.1
6
199
2017,
2da
Ed.
CEP) Ley Orgánica del Servicio Público
-
LOSEP
-
(Asamblea
Nacional del Ecuador, 2010, 2da Ed.
CEP).
Código Orgánico De Planificación y Finanzas Públicas (Asamblea Nacional
del Ecuador,
2010).
Reglamento Interno de Organización y Administración de documentos y
archivos del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración
(Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración, 2011).
Reforma y Codificación del Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional
por Procesos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana
(Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración, 2021).
Instructivo de organización básica de gestión de archivos administrativos
para cumplir con lo dispuesto
en
la
Ley
Orgánica
y
Reglamento
General
de
Transparencia
y
Acceso
a
la Información Pública (Asamblea Nacional del
Ecuador, 2005, 2da Ed. CEP).
https://web.gestiondocumental.gob.ec/que
-
es
-
quipux/
.
Corte
Constitucional
(13 de
junio
de
2013)
Sentencia
004
-
13
-
SAN
-
CC.